Журнал «Право на этапе перехода»
2018 год
Статьи

С.Ч.: С тем чтобы побудить правительства стран относиться к этому кругу вопросов более серьезно, нужно объяснить им, почему данные вопросы имеют для них важное значение.

Приведу очень конкретный пример: я только что получил от нашего представительства в одной из стран электронное письмо, в котором, среди прочих вещей, сообщалось о назначении генерального прокурора и руководителя системы правосудия этой страны. Это те вопросы, в отношении которых руководители наших стран операций необязательно ставят во главу угла преследование национальных интересов. Их больше заботят их личные интересы. И наша задача как международных гражданских служащих заключается в том, чтобы объяснить, что действительно отвечает долгосрочным интересам их стран. Мы должны показать им: «Так действовать правильно» или «А вот этого делать не нужно».

Кроме того, нужно также объяснить следующее: если у вас хорошая нормативно-правовая база и отлаженно действует судебная система, это будет привлекать в вашу страну больше иностранных инвестиций, потому что инвесторы будут в большей мере уверены в справедливости принимаемых вами решений. Полагаю, что справедливость и оперативность в разрешении споров имеют для инвесторов действительно, действительно важное значение. Если вы политик и добиваетесь переизбрания, вам нужно обеспечить приток в страну инвестиционных ресурсов в бо́льших объемах, и именно поэтому ваша аргументация должна быть рассчитана на достаточно ближайшую перспективу, с тем чтобы инвесторы проявили к ней интерес.

М.Н.: Считаете ли вы, что предлагаемая нами бесплатная техническая помощь странам, а мы ее предлагаем почти всегда, таит в себе определенный риск? Может быть взимание платы за оказание такого рода услуг побудит наших контрагентов действовать более ответственно?

С.Ч.: Да, вообще-то, если за услугу платишь, то больше дорожишь ею, но об этом нужно судить в каждом конкретном случае.

Если требовать от Таджикистана или любой страны с низким уровнем доходов плату за оказание им технической помощи, вряд ли они смогут позволить ее себе, но с Польши плату за такие услуги можно потребовать. Принимая то или иное решение, нужно исходить из того, на каком этапе своего развития находится конкретная страна.

М.Н.: А теперь к вопросам сотрудничества и конкуренции между международными финансовыми организациями (МФО)? В головных офисах МФО в Вашингтоне или Лондоне мы слышим, что все хотят сотрудничать друг с другом, но непосредственно на местах – в Кыргызстане или Армении – конкурентная борьба за реализацию проектов ведется гораздо ожесточеннее.

С.Ч.: Я не вижу здесь особого стремления к накручиванию объемов и совершению несуразных вещей в тех областях, в которых оперирует Программа правовой реформы. Склонен считать, что в этих различных организациях юристы приходят к более широкому консенсусу.

М.Н.: А есть ли какие-либо области, над которыми мы не работаем, хотя и должны бы?

С.Ч.: Безусловно. Я мог бы предложить вам большой список того, что необходимо сделать, но у нас для этого не будет столько денег. Но в тех рамках, в которых мы оперируем сегодня, я вижу хорошие результаты, достигнутые вашим отделом в вопросах, в частности обучения представителей судейского корпуса, и масштабы этой работы хотелось бы расширить.

М.Н.: Вы в курсе того, что обучение представителей судейского корпуса – это особое направление деятельности в сфере правовой реформы. Оно требует больших денег и обеспечить долговечность его результатов трудно…

С.Ч.: Полагаю, что нам это удается. Это та область специализированных знаний и опыта, багаж которых накоплен в ЕБРР, и мы должны наращивать его дальше.

Хочу сказать еще одно: нам нужно активнее освещать нашу работу в сфере правовой реформы. Безусловно, можно выпускать пресс-релизы, но нужно акцентировать внимание на успешных результатах (достижениях) нашей работы. Возьмем, например, Чернобыльский проект4, которым занимается отдел ядерной безопасности. Его работа получает такое широкое освещение, потому что эта проблема волнует всех. Таким образом, мы все должны активнее вести поиск проектов по линии ППР, которые вы можете освещать среди общественности, демонстрируя вашу роль.

И наша задача как международных гражданских служащих заключается в том, чтобы объяснить, что действительно отвечает долгосрочным интересам их стран.

М.Н.: А теперь, может быть, поговорим немного о вашей работе до прихода в ЕБРР? Вы ведь занимали должность постоянного секретаря министерства юстиции Великобритании с конца 2007 года по июль 2012 года, когда перешли в ЕБРР. Можете нам подробнее рассказать о той вашей работе.

С.Ч.: Возглавить это ведомство меня выбрали как человека, не имеющего юридической квалификации. Прежде во главе этого министерства (а точнее его предшественников) всегда стоял юрист. Министерство юстиции – это организация, насчитывающая 95 тысяч штатных сотрудников, и в ее ведении находятся места лишения свободы, суды и органы надзора за условно освобожденными.

М.Н.: Речь идет о судах только уголовной юрисдикции?

С.Ч.: Нет, нет, сюда входят и суды по гражданским делам, а также органы судебной власти или некоторые из них. Главный вопрос заключался в следующем: как создать новую организационную структуру, новое министерство со всеми этими структурными подразделениями?

М.Н.: А раньше такого ведомства не было?

С.Ч.: Нет. Раньше министерства юстиции у нас не было5. Таким образом, это стало управленческо-лидерским направлением деятельности. В то время 95 тысяч сотрудников министерства были разбиты на строго очерченные категории. То обстоятельство, что государственная пенитенциарная служба будет относиться к разряду организаций, занимающихся оказанием бесплатной юридической помощи или некоторыми иными аспектами системы правосудия, породило в действительности довольно серьезные проблемы. У нас была внедрена система под названием «трансформация правосудия», которая получила довольно большую известность. Кроме того, к тому времени мы стали сталкиваться с тем, что строгая экономия средств выливается также и в урезание бюджетов, и, таким образом, нам пришлось пойти по пути урезания расходов, но одновременно с этим обеспечивать людям возможность получать доступ к правосудию.

А теперь, что может быть интересным для ваших читателей, проживающих за пределами Великобритании: поскольку мы изъяли функции государственной пенитенциарной службы и национальной службы надзора за условно осужденными из компетенции министерства внутренних дел (так это министерство называется в континентальной Европе) и отнесли их к компетенции министерства юстиции, министерство внутренних дел стало уделять гораздо больше внимания вопросам обеспечения национальной безопасности, в то время как министерство юстиции стало уделять больше внимания реабилитации (перевоспитанию) преступников. Другими словами, в итоге мы получили ведомство внутренних дел довольно правого антилиберального толка, а министерство юстиции было укомплектовано кадрами сотрудников более либерального толка.

Широкую известность в бытность Терезы Мэй министром внутренних дел получила ее шутка о служебных обязанностях ее и Кеннета Кларка (тогдашнего министра юстиции): «Я их пакую, а он их отпускает». Здесь, как в капле воды, отражены функции этих двух ведомств того времени.

М.Н.: А министерство юстиции занималось вопросами международного сотрудничества?

С.Ч.: Занималось, причем главным образом обучением представителей судейского корпуса. Нами была создана так называемая сеть оказания помощи по вопросам правосудия, что стало межведомственной инициативой, реализованной ММР, министерством юстиции, министерством внутренних дел и юристами из других ведомств. Данной программой мероприятий предусматривалась подготовка судей в других странах, но, кроме этого, по ее линии оказывалась помощь в повышении эффективности работы судебных органов.

М.Н.: Таким образом, этим, возможно, объясняется ваш большой интерес к мероприятиям по обучению судейского корпуса по линии Программы правовой реформы ЕБРР?

С.Ч.: Да! Кроме того, юристы меня интересуют и по другой причине: в 2009 году я стал почетным членом Среднего темпла Лондона6.

М.Н.: Означает ли это, что технически вы – юрист (барристер)?

С.Ч.: Да, но без соответствующей квалификации. Я им настолько понравился, что они решили принять меня в свои ряды (смеется). Во всяком случае, в своей речи при вступлении в их ряды я сказал, что всегда интересовался профессией юриста. Это уходит назад в эпоху движения за независимость в странах Британской империи. Во главе многих из национальных движений за независимость стояли юристы: например, Махатма Ганди, Джавахарлал Неру, Мохаммад Али Джинна.

М.Н.: Ганди получил свое образование в Великобритании?

С.Ч.: Да, равно как Неру и Джинна. А если посмотреть также и на Южную Африку, то многие из ведущих фигур в движении борцов с апартеидом были юристами. Все они сыграли жизненно важную роль в этой борьбе.

М.Н.: Причем больше в политическом, чем в экономическом плане.

С.Ч.: Это верно. Но об этом мало кто знает. Если люди не интересовались данным вопросом, они не знают, что Неру и Ганди были юристами. По сути дела, юристы часто ассоциируются с сопротивлением переменам, поскольку выступают с консервативных позиций. И, кстати, об этом свидетельствуют результаты проведения теста на определение типа личности по Майерсу-Бриггсу. Это тип личностей консервативных, интравертов, потому что им приходится следовать установленным правилам.

М.Н.: Вы когда-нибудь думали стать юристом?

С.Ч.: Нет, не думал. Но меня заинтересовала профессия юриста из-за той борьбы, которую юристы вели с колониализмом.

И позднее, когда я устроился на свою первую работу – экономистом в одном из министерств Ботсваны, важность соблюдения закона для обеспечения эффективного функционирования организации стала для меня кристально ясной. Занимаясь вопросами развития, мы теперь уже знаем, какую большую роль играют государственные институты и государственная политика.

М.Н.: В 1990-х годах важность нормативно-правовых режимов не имела столь явного значения в мире МФО. Она стала проявляться более наглядно с реализацией Всемирным банком в 1990-е годы проекта «Ведение бизнеса».

С.Ч.: Верно. Возможно важность профессии юриста до того времени еще не нашла своего признания. Полагаю, что мы стали осознавать важность государственных институтов с конца 1980-х годов, если, например, посмотреть на работу созданного правительством Великобритании Фонда ноу-хау. Вы правы, говоря о том, что признание важности закона как составной части институциональной базы – это явление более позднего времени.

М.Н.: Прошу вас рассказать о вашей работе в министерстве международного развития. Была ли у вас возможность заниматься вопросом продвижения принципа верховенства права в рамках выполняемых вами там служебных обязанностей?

С.Ч.: Таких возможностей было немало. Они появлялись в ходе реализации страновых стратегий. По сравнению с другими донорами ММР обладает исключительно высококвалифицированными кадрами специалистов в области политической экономии, поэтому при разработке страновой стратегии для той или иной развивающейся страны приходится думать о ее государственных институтах и нормативно-правовых режимах.

Еще одним аспектом моей работы в ММР был следующий: иногда мне приходилось выступать против действий правительства той или иной страны, оспаривать их, потому что оно допускало нарушения в плане обеспечения независимости профессии юриста. У меня были такие очень сложные личные переговоры с президентами и генеральными прокурорами африканских стран к югу от Сахары по вопросам их отношения к юристам.

М.Н: Входило ли в вашу деятельность в ММР оказание помощи этим странам в проведении правовых реформ?

С.Ч.: Да, но эта работа тогда только начиналась. Полагаю, что ММР в этой работе стало больше полагаться на министерство юстиции, когда оно было создано.

М.Н.: За применение каких правовых моделей вы выступаете при реализации проектов по линии ММР? За модель английского права, которая зачастую рассматривается как золотой эталон? Или же вы опираетесь на международные стандарты?

С.Ч.: Нам фактически не нужно было заниматься продвижением британской правовой модели, потому что большинство стран, которым оказывается помощь по линии ММР, составляют страны Содружества Наций, и поэтому у них уже системы права, выстроенные по английскому образцу. Вместо этого упор делался на применение хорошо зарекомендовавших на практике систем и обеспечение соблюдения надлежащих норм государственного управления и процессуального права.

М.Н.: А в вашей семье есть юристы или связи с обеспечением верховенства права?

С.Ч.: Насколько мне известно, среди моих родственников нет ни одного юриста. У нас в семье есть врачи, ученые, бухгалтеры, журналисты, но, насколько я знаю, ни одного юриста. Прошу отметить, однако, что вопросы права входят в круг интересов моей жены, она японка по происхождению. Недавно она выполнила одно исследование в области оказания юридических услуг, в частности по их аутсорсингу. Поэтому она проявляет большой интерес к профессиональной работе юристов, их поведенческим установкам и мотивации. И, безусловно, работая в министерстве юстиции, я стал проявлять большой интерес к профессии юриста. У меня сохраняются тесные личные связи с высокопоставленными сотрудниками органов судебной власти в Великобритании, и я по-прежнему встречаюсь с ними.

М.Н.: В заключение я хотел бы вернуться к нашей деятельности в области технического сотрудничества. Как вам известно, в настоящее время мы заняты созданием платформы для женского состава судейского корпуса в регионе стран ЮВС. Идея заключается в том, чтобы создать им условия для обмена опытом и наращивания их лидерского потенциала в тех странах, где они работают. Какое послание вы хотели бы передать женщинам-судьям?

С.Ч.: Мое первое послание такое: право – это важная составляющая процесса развития. А второе мое послание касается всей совокупности проблем достижения гендерного баланса: нам нужно обеспечить такой состав судейского корпуса, который будет наиболее полно отражать структуру нашего социума. Таким образом, это означает увеличение числа женщин в составе судейского корпуса, а также более открытое присутствие в нем судей с нетрадиционной сексуальной ориентацией. В сегодняшней Великобритании у меня вызывает восторг такое большое число занимающих высокопоставленные должности судей, которые внезапно стали открыто демонстрировать свою нетрадиционную ориентацию, в то время как раньше они скрывали ее. Сейчас это в порядке вещей. Увеличение числа судей, представляющих меньшинства, – дело хорошее для всех!

Мое первое послание такое: право – это важная составляющая процесса развития. А второе мое послание касается всей совокупности проблем достижения гендерного баланса: нам нужно обеспечить такой состав судейского корпуса, который будет наиболее полно отражать структуру нашего социума.

Дж.-П.Ч.: Как и ожидалось, наилучшие законодательство и практики в сфере корпоративного управления, как правило, были продемонстрированы странами – членами Европейского союза (ЕС). Вместе с тем во всех странах региона операций ЕБРР, в том числе в странах – членах ЕС, еще не исчерпаны все возможности улучшить положение дел в этих областях. Как видно, некоторые из стран демонстрируют хорошие показатели в одной области, но плохие в другой. Это плохо, потому что корпоративное управление представляет собой паззл в мозаичной форме: если в нем отсутствует хотя бы один фрагмент или он помещен в не то место, общая картина получается незаконченной или искаженной. Аналогичным образом, если в цепи корпоративного управления слабым оказывается хотя бы одно звено, тогда и все другие звенья становятся слабыми.

Во всех обследованных нами системах корпоративного управления был выявлен ряд основных недостатков. Мы рассчитывали получить более качественную информацию от компаний, котирующихся на бирже. Зачастую предоставленная информация о составе и профессиональной квалификации членов советов директоров и его комитетов либо о соблюдении национальных кодексов корпоративного управления была недостаточной. Возможно, это было вызвано тем обстоятельством, что инвесторы и органы регулирования не в полной мере осознают важность надлежащего раскрытия информации и недостаточно жестко требуют от эмитентов предоставления качественной информации в дополнение к финансовым данным. Но это недальновидный подход, поскольку качество финансовых данных зависит от компетентности тех, кто занимается их сбором.

Это подводит меня к еще одной проблемной области: служебным обязанностям и членскому составу совета директоров. Главные обязанности членов совета директоров заключаются в принятии стратегии деятельности компании, ее бюджета и параметров приемлемого для нее риска, а также в обеспечении соблюдения менеджерами согласованных бюджетных и обусловленных уровнем риска ограничений в процессе реализации стратегии деятельности. Для выполнения этих служебных обязанностей совет директоров должен быть наделен правом назначать и увольнять сотрудников исполнительных органов, особенно если они не справляются с возложенными на них обязанностями. Вместе с тем лишь буквально в горстке обследованных нами стран законодательство предусматривает четкое распределение всех этих служебных обязанностей членов совета директоров. В большинстве случаев эти полномочия отнесены к компетенции общего собрания акционеров, и мы реально задавались вопросом: в чем заключается цель деятельности совета директоров?

П.Д.: В ходе анализа членского состава совета директоров нами было отмечено, что в системах корпоративного управления уделяется мало внимания вопросам обеспечения разнообразия в составе советов директоров, а это ключевой момент в борьбе с так называемым «групповым мышлением» (стадным чувством), явлением, признанным одним из главных факторов, приведших к недавнему финансовому кризису. Мы были особенно шокированы дефицитом представленности женщин в составе советов директоров. Сейчас все более очевидной становится тесная взаимосвязь между высокими показателями представленности женщин в составе советов директоров и положительными показателями деятельности корпоративных структур, и, таким образом, данная проблема составляет сокровенную суть предназначения корпоративного управления: совершенствование процессов принятия решений в компании, с тем чтобы она повышала свою доходность, одновременно с этим защищая интересы акционеров.

… корпоративное управление представляет собой паззл в мозаичной форме: если в нем отсутствует хотя бы один фрагмент или он помещен в не то место, общая картина получается незаконченной или искаженной.

В глобальном плане наибольших успехов в обеспечении сбалансированной представленности полов в составах советов директоров добились, похоже, те страны, в которых законом введены гендерные квоты – Исландия, Норвегия и Франция. Тем не менее введение таких квот в странах операций ЕБРР, возможно, не самый верный путь решения данной проблемы, поскольку их введение может быть встречено в штыки по культурантропологическим причинам. Прежде чем говорить о введении квот мы считаем важным сфокусировать наше внимание на проведении среди компаний и широких слоев общества информационно-разъяснительных мероприятий относительно важности обеспечения сбалансированной представленности полов. Например, когда компании организуют первые открытые размещения акций (IPO) и в целях оказания поддержки привлекают к этому ЕБРР, мы можем воспользоваться этим, чтобы побудить их разработать и принять принципы обеспечения сбалансированной представленности полов. Что качается государственных предприятий, то здесь мы можем оказать им помощь в осознании того факта, что более эффективное обеспечение сбалансированной представленности полов позволит им улучшить результаты своей деятельности, что позволит им оправдать ожидания налогоплательщиков.

Дж.-П.Ч.: Это один из тех вопросов, который мы в настоящее время обсуждаем с другими организациями, финансирующими процессы развития (ОФР) и являющимися участниками рабочей группы ОФР по вопросам корпоративного финансирования. По этому вопросу нам нужно всем петь в унисон, с тем чтобы наши клиенты не занимались сравнением различных требований, предъявляемых нами к обеспечению сбалансированной представленности полов, и выбирали наименее строгие из них. Полагаю, что это та область, где МФО, включая ЕБРР, могли бы расширить масштабы своей деятельности.

… когда компании организуют первые открытые размещения акций (IPO) и в целях оказания поддержки привлекают к этому ЕБРР, мы можем воспользоваться этим, чтобы побудить их разработать и принять принципы обеспечения сбалансированной представленности полов.

Что вас еще тревожит в вопросах формирования членского состава советов директоров и форм их работы?

Дж.-П.Ч.: Одной из важнейших составляющих нормально функционирующего совета директоров является наличие в  его составе независимых директоров, но определение понятия их независимости во многих странах региона операций ЕБРР зачастую сформулировано неадекватно. Часто единственным критерием их независимости является отсутствие признаков их аффилированности с оперативным руководством или собственниками компаний. Отсутствие признаков их аффилированности, однако, это только лишь начало. Независимые директора также должны быть активно вовлечены в деятельность компаний, демонстрировать объективность и критический настрой своего мышления. Они играют ключевую роль в обеспечении эффективности работы компаний, поскольку могут воспринимать ее как бы со стороны, а акционеры с контрольными пакетами акций таким качеством не обладают. Кроме того, они также представляют собой один из важнейших элементов обеспечения защиты принимаемых корпоративной структурой решений от возникновения конфликтов интересов.

Вместе с тем для выполнения этой функции независимые директора должны как минимум лично присутствовать на всех заседаниях совета директоров, и это должно четко фиксироваться в раскрываемой информации о деятельности компании. Особенно в тех случаях, когда независимые директора выступают членами комитетов совета директоров, они должны иметь возможность оспаривать предлагаемые сотрудниками органов управления решения по ключевым вопросам, а показатели их деятельности можно определять по степени надежности функционирования таких механизмов внутреннего контроля, как служба информирования о имеющихся подозрениях в совершении неправомерных действий. В годовых отчетах компании нужно как минимум отражать практические меры, принятые директорами, как показатель их независимого статуса и вовлеченности в деятельность компании. Эта информация должна быть предметом внимания со стороны инвесторов, поскольку независимый статус директоров имеет принципиально важное значение для обеспечения достоверности сведений, содержащихся в финансовой отчетности компании. К сожалению, к этому нам еще идти и идти.

П.Д.: Это заставляет нас вернуться к извечной теме, поднимаемой в оценке: нам нужно не просто увеличить объемы раскрываемой информации, а улучшить ее качество. Описание действий независимых директоров как показателя объективности последних служит примером «качественных» данных, которыми, как нам хотелось бы, компании будут обмениваться в более широких масштабах. Именно к этому мы часто призываем компании – объекты нашего инвестирования с помощью реализации наших планов действий в области корпоративного управления, особенно применительно к компаниям, котирующимся на биржах или системообразующим.

Дж.-П.Ч.: Как представляется, во многих случаях компании и инвесторы в нашем регионе операций не в полной мере осознают важность обеспечения разнообразия в составах советах директоров, а также роли независимых членов. Слишком часто инвесторы ограничивают свое участие в деятельности компании решениями о назначении директоров, не рассматривая при этом, выполняют ли последние свои обязанности эффективным образом. Мы часто видим примеры того, как якобы независимые члены советов директоров молча кивают в знак согласия со всеми принимаемыми советом директоров решениями и поддерживают все, что ни скажет генеральный директор компании. В надлежащих формах раскрываемая и качественная информация должна показывать, насколько должным образом критически воспринимаются действия исполнительных органов компании.

Независимые директоры играют принципиально важную роль, и если они не справляются со своими служебными обязанностями, они должны уволиться по собственному желанию, как это недавно произошло в государственной энергетической компании Украины «Нафтогаз»10, а не продолжать работу по инерционному сценарию. Такое решение, хотя и крайне строгого характера, служит явным сигналом для участников рынка о наличии в компании серьезных проблем. В свою очередь, участники рынка должны осознать серьезный характер этого сигнала.

Помимо проблем с составом совета директоров и его служебными обязанностями, какие еще проблемы были выявлены в ходе проведения оценки?

П.Д.: Во многих странах ощущается необходимость в совершенствовании систем внутреннего контроля путем укрепления функций комитета по аудиту, который выполняет важные для совета директоров обязанности. В силу этого мы считаем, что в комитетах по аудиту, в состав которых часто вводятся внештатные эксперты, вместо этого большинство членов должны составлять независимые директоры из числа членов совета директоров. Таким образом, когда комитет по аудиту рекомендует совету директоров принять конкретные решения, директоры, входящие в состав этого комитета, могут проголосовать за них в совете директоров и, таким образом, повысить степень объективности принимаемых советом директоров решений.

Далее, мы считаем, что члены комитетов по аудиту должны иметь всеобъемлющее представление о характере хозяйственной деятельности корпоративной структуры при исполнении ими своих служебных обязанностей, в то время как «сторонние лица», не входящие в состав совета директоров, могут видеть и представлять себе деятельность корпоративной структуры лишь фрагментарно. В то время как комитету по аудиту на законных основаниях может потребоваться привлечь внештатных консультантов или экспертов для решения конкретных вопросов, они должны иметь возможность привлекать таких консультантов, но, не допуская при этом того, чтобы сторонние лица подменяли собой членов совета директоров в процессе принятия им решений.

Одной из важнейших составляющих нормально функционирующего совета директоров является наличие в его составе независимых директоров, но определение понятия их независимости во многих странах региона операций ЕБРР зачастую сформулировано неадекватно.

Как ЕБРР использует результаты проведенной оценки?

Дж.-П.Ч.: Во многих странах инвестиционных операций ЕБРР делается немало хорошего, но одновременно с этим имеются серьезные недостатки. Однако нам не нужно просто тыкать пальцем в эти недостатки и оставлять все как есть: ЕБРР тесно взаимодействует с органами, отвечающими за формирование политического курса, и компаниями в интересах совершенствования нормативно-правовой базы и культуры корпоративного управления в регионе его операций. Например, нами успешно налажено сотрудничество с Центральным банком России (ЦБР) в вопросах проверки содержания и применения Российского кодекса корпоративного управления. Мы оказали ЦБР помощь в проверке содержания этого кодекса и разработке методологии мониторинга процессов раскрытия компаниями информации о соблюдении ими положений этого кодекса, а это для России принципиально новая вещь.

Благодаря полученной от ЕБРР помощи в мае и декабре 2017 года ЦБР опубликовал свой самый первый из отчетов о результатах проведенного мониторинга11. Мы с огромным удовлетворением отмечаем активное ведение ЦБР диалога с эмитентами и в результате этого повышение качества раскрываемой информации. Кроме того, ЦБР в настоящее время разрабатывает приоритетные задачи в области реформирования сферы корпоративного управления, оценивая для этого практику деятельности компаний и раскрытие ими информации.

Нам предстоит еще долгий путь, но мы привержены цели выполнения наших обязанностей и надеемся, что следующая оценка продемонстрирует дальнейший прогресс в этой области.

… ЕБРР тесно взаимодействует с органами, отвечающими за формирование политического курса, и компаниями в интересах совершенствования нормативно-правовой базы и культуры корпоративного управления в регионе его операций.

Вместе с тем, как показывает исследование ЕБРР, дело обстоит именно так. Согласно данным, собранным ЕБРР с помощью консультантов, подавляющее большинство компаний, банковские счета которых подвергаются блокированию, отмечают значительное ухудшение с течением времени состояния их финансов. Перспектива резкого ухудшения состояния финансов должника отбивает охоту у кредиторов участвовать в переговорах по выработке плана применения внесудебных процедур реструктуризации или реорганизации, в результате чего неизбежным следствием ухудшения финансового положения должника становится его ликвидация.

Более того, в целях защиты своих денежных потоков и дальнейшего ведения хозяйственной деятельности многие должники прибегают к мошенничеству, например, использованию банковских счетов аффилированной с ними компании или счетов членов семей директоров, либо менеджеров для получения денежных средств и производства платежей. В результате должники не хотят делиться с кредиторами информацией относительно своей операционно-хозяйственной деятельности. Это их нежелание реально не позволяет им принять участие в переговорах с кредиторами по вопросам выработки плана взыскания задолженности.

Согласно данным, собранным ЕБРР с помощью консультантов, подавляющее большинство компаний, банковские счета которых подвергаются блокированию, отмечают значительное ухудшение с течением времени состояния их финансов

Конкуренция между кредиторами

Еще одной особенностью переводных векселей, препятствующей применению внесудебных процедур реструктуризации и реорганизации, является то, что они побуждают кредиторов действовать в одиночку, а не всем вместе в целях реструктуризации финансов должника. Автоматическое списание денежных средств с банковских счетов и блокирование последних побуждают кредиторов вступать в конкурентную борьбу друг с другом, поскольку первый из них, предъявив переводной вексель к оплате, списывает все денежные средства с банковских счетов должника и блокирует все счета до момента полного удовлетворения его долговых требований. На практике это вызывает цепную реакцию предъявления кредиторами переводных векселей к оплате, с тем чтобы сохранить за собой как можно больше еще остающихся на счетах денежных средств.

Даже те из кредиторов, которым не выставлены переводные векселя или которые предпочитают идти по пути реструктуризации долга, лишаются возможности принять участие во внесудебной процедуре реструктуризации долга, потому что она не защищена от действий других кредиторов, обращающих взыскание на выставленные им переводные векселя и, таким образом, подрывающие перспективы проведения каких-либо переговоров. И хотя при применении судебной процедуры реорганизации судьи могут установить мораторий на удовлетворение требований кредиторов, скорость, с которой кредиторы могут предъявлять переводные векселя к оплате, означает, что они, как правило, приводят в действие процедуры автоматического списания денежных средств с банковских счетов и блокирования последних до инициирования любой процедуры реорганизации.

Изменения рекомендуется вносить постепенно

Мы увидели, каким образом автоматическое списание денежных средств с банковских счетов и блокирование последних выливаются в угрозу для выживания рентабельных компаний, испытывающих временные финансовые трудности. Широкое использование переводных векселей в Западнобалканском регионе и нехватка иных надежных инструментов обеспечения в форме наличных средств означает, однако, что любые органы регулирования, желающие реформировать данную систему, должны будут действовать постепенно, с тем чтобы заручиться поддержкой со стороны кредиторов и избежать ухудшения и без того вялой конъюнктуры на рынке ликвидности региона.

Таким образом, в проведенном ЕБРР исследовании рекомендуется применить трехэтапную модель реформирования систем кредитования, действующих в Боснии и Герцеговине, БЮР Македония, Сербии и Черногории. На первом этапе их реформирования возможность блокирования банковских счетов с помощью переводных векселей будет устранена, а заложенные в них права на автоматическое списание денежных средств — сохранятся, но при этом не будет возможности блокировать будущие поступления денежных средств на банковские счета должника. Это уменьшит желание кредиторов действовать в одностороннем порядке.

Кроме того, при реализации этого первого этапа в проведенном исследовании содержится настоятельный призыв к законодательным органам реформировать законодательное поле в целях создания функциональной и надежно действующей системы залога банковских счетов в качестве альтернативы их блокированию. В частности, проведение таких реформ позволит осуществлять залог пополняемых остатков на банковских счетах и может оградить заложенные на банковских счетах наличные средства от требований, вызванных предъявлением переводных векселей к оплате или решениями судебных органов.

На втором этапе, то есть через два или три года после введения в действие функциональной и надежно действующей системы залога банковских счетов, законодательный орган отменит закрепленное в переводных векселях право на автоматическое списание денежных сумм со всех банковских счетов должника и вместо этого разрешит их списывать только с конкретно поименованного банковского счета должника. Реформы, проводимые в ходе этого второго этапа, обеспечат должнику дальнейший доступ к оборотным средствам.

И наконец, по итогам последних из проводимых реформ в переводных векселях будет аннулирован механизм прямого списания денежных средств со счетов, а предъявлять переводные векселя к оплате можно будет только по решению суда (как это делается в Австрии и Германии).

Максимизация экономического эффекта

В своей совокупности эти реформы нацелены на приведение сложившихся в Западнобалканском регионе условий кредитования в более полное соответствие с международно принятыми нормами передовой практики, а также на значительное расширение масштабов применения внесудебных процедур реструктуризации долгов и в определенной мере реорганизации должников в условиях банкротства.

Принципиально важное значение для формирования эффективно действующего режима защиты прав кредиторов, который в свою очередь позволит повысить стабильность функционирования финансовой системы, имеют механизмы реструктуризации корпоративных долгов. Тем не менее, как указывает Хайме, чтобы побудить кредиторов в западнобалканских странах применять альтернативные методы залогового обеспечения в форме денежной наличности в отличие от выставления переводных векселей, потребуется изменить образ мышления кредиторов. Применение внесудебных процедур реструктуризации и реорганизации имеет жизненно важное значение для получения компаниями, испытывающими временные финансовые трудности, второго шанса на ведение доходоприносящей деятельности, вместо того чтобы пойти по пути ликвидации своего бизнеса и потерять весь достигнутый ими ранее экономический эффект.

«Но, чтобы убедить кредиторов в этом регионе в том, что оптимальный для них путь увеличения показателей взыскания долгов, а также максимизации экономического эффекта для работников, владельцев, бизнес-партнеров их должников и для более широких кругов общественности, пользующихся благами от налогообложения этих компаний, потребуется определенное время».

Хайме добавляет: «Мы благодарны Люксембургу за финансирование этого исследования и очень надеемся, что соответствующие органы власти в этих четырех странах воспользуются его результатами, чтобы улучшить работу своих систем в интересах как кредиторов, так и должников».

Применение внесудебных процедур реструктуризации и реорганизации имеет жизненно важное значение для получения компаниями, испытывающими временные финансовые трудности, второго шанса на ведение доходоприносящей деятельности…

Еще одной областью, в которой совместное применение блочно-цепочных технологий и интерактивных контрактов открывает радужные перспективы, являются финансы. Интерактивные контракты могут найти применение в финансовых организациях, занимающихся автоматизацией и ускорением процессов совершения широкого диапазона сделок16, в частности расчетно-клиринговых операций или операций по финансированию торговых сделок. Между тем блокчейн может обеспечить доступ к финансовым услугам на всем земном шаре миллионам и миллионам людей, не имеющих банковских счетов, потому что они живут в отдаленных районах или не могут оплачивать комиссионные, которые банки взимают со своих клиентов за оказываемые последним услуги17.

Какими бы соблазнительными эти возможности не представлялись, они порождают массу юридических вопросов, ответы на которые мы будем искать в рамках реализации проекта ППР. Каким образом интерактивным контрактам можно придать юридическую силу и способность охватывать целый комплекс коммерческих договоренностей, прописанных в контрактах естественным языком? Содержание сделок, совершенных в публичном блокчейне интерактивного контракта, может увидеть любой человек, и поэтому каким образом пользователи этих контрактов могут обеспечить конфиденциальность их содержания? Применительно к интерактивному контракту, заключенному между сторонами в разных юрисдикциях, право какой из юрисдикций будет применяться в случае возникновения спора по ним? Как анонимный характер некоторых из блочно-цепочных сделок можно сочетать с применением все более строгих нормативно-правовых требований в области борьбы с отмыванием денег и принципом «знай своего клиента»?

Теоретически, применение блочно-цепочных технологий фактически устраняет возможность фальсификаций этих данных, но насколько надежно они в реальности защищены, и будет ли кибератака представлять собой форс-мажорные обстоятельства, освобождающие от ответственности за нарушение любого контракта? Если программный код исполняется не так, как рассчитывают участники контракта, какие средства судебной защиты они получат и против кого? Прописаны ли в декларативной части интерактивного контракта какие-либо положения, которые аннулируют действия, являющиеся следствием ошибок в программном коде, и, если да, то не лишат ли они смысла и цели обладающего собственной исполнительной силой кодекса вообще?

Эти проблемы крайне сложны и многогранны, и специалисты ППР надеются, что их знания и опыт придадут представителям директивных органов больше уверенности в разработке путей их решения в рамках нормативно-правовой базы, в результате чего интерактивные контракты и блокчейн будут применяться в более широких масштабах в регионе операций ЕБРР. Вместе с тем, как представляется, ясно одно: вероятно, потребуется тщательно сбалансировать потенциал применения интерактивных контрактов с многочисленными аспектами правового регулирования, которое может применяться к ним. Это означает, что начинать нужно с небольшого: протестировать применение данной технологии в упрощенных и всем понятных условиях, а также при наличии благоприятных условий обеспечить ее автоматизацию с использованием уже действующих систем и в малых масштабах, а затем заняться наращиванием потенциала системы.

Краудфандинг

Площадки для краудфандинга (коллективного или «народного» сбора средств под проекты) открывают перед малыми компаниями и частными предпринимателями широкие возможности для получения доступа к источникам привлечения средств финансирования, которые они не могут получить от финансовых организаций или на рынках капитала. Например, при организации первых открытых размещений акций (IPO) компании обязаны выпустить проспект для инвесторов и подвергнуться широкомасштабной комплексной проверке компании и ее деятельности, причем оба эти мероприятия сопряжены с большими расходами и в реальности лишают малых игроков возможности выхода на фондовые рынки.

В отличие от этих мероприятий краудфандинг дает возможность компаниям и предпринимателям, не располагающим большими ресурсами, привлекать к себе целую массу инвесторов, связывая их воедино с помощью интернета. Кроме того, такой подход позволяет предпринимателям получать консультации у специалистов, которыми могут располагать многие из таких инвесторов, что еще больше повышает шансы на успешную реализацию венчурного предприятия.

Отрицательной стороной краудфандинга является то, что в отличие от рынков капитала он не обеспечивает инвесторам такую же степень защиты: предприниматели, привлекающие инвестиционные средства таким методом, не обязаны предоставлять такие подробные сведения, какие требуют от них, например, фондовые биржи. Если судить по положению дел в некоторых из юрисдикций, то, по всей видимости, инвесторов могут привлекать к финансированию того или иного проекта, не предоставив им при этом никаких гарантий того, что это венчурное предприятие реально существует.

В ряде стран региона операций ЕБРР законодательство, регулирующее отношения краудфандинга, уже принято или находится в процессе принятия, и в большинстве стран Евросоюза с развитой экономикой уже действует режим правого регулирования, конкретно заточенный на применение финтеха18. Вместе с тем пока не сложилось общее мнение о том, что в этой области считать нормами передовой практики. Это усложняет задачу ЕБРР в вопросах консультирования директивных органов стран региона его операций, которые обращаются к нему с просьбами об оказании им помощи в регулировании отношений краудфандинга.

Таким образом, наш региональный проект ТС по краудфандингу нацелен на разработку рекомендаций о внедрении норм передовой практики в решении таких вопросов, как применение минимальных нормативов достаточности капитала и ликвидности в компаниях – объектах инвестирования, борьба с отмыванием денег и проведение проверок на знание своих клиентов, установление максимальных размеров выдаваемых кредитов, введение требований к раскрытию информации в интересах защиты прав инвесторов, применение правил разрешения конфликтов интересов и требований к организации площадок (платформ) для мероприятий в области краудфандинга.

ЕБРР надеется, что благодаря этим рекомендациям органам регулирования в регионе операций ЕБРР будут созданы более благоприятные условия для разработки режимов правового регулирования отношений краудфандинга, что в свою очередь придаст площадкам краудфандинга легитимный характер и одновременно с этим в должной мере обеспечит защиту прав инвесторов. Большинство стран операций ЕБРР, за исключением Эстонии, отстают от стран Западной Европы в вопросах привлечения финансовых средств методом краудфандинга, зачастую из-за недостаточно тщательно проработанного у них законодательства в этой сфере19.

Электронное государственное управление в Украине

В регионе операций ЕБРР довольно большое число стран уже осознало для себя преобразующий потенциал применения технологий в области предоставления государственных услуг. Особенно активно в этой области проявили себя Грузия, Латвия и Эстония, которые добились в этом заметных успехов.

В 2016 году в Украине государственные закупки стали производиться в электронной форме в обязательном порядке. В настоящее время в стране разрабатывается закон о внедрении технологий электронного государственного управления. Получив просьбу от властей Украины об оказании помощи в этих вопросах, юристы ЕБРР в настоящее время консультируют представителей директивных органов страны по вопросам создания нормативно-правовой базы для регулирования услуг в рамках электронного правительства на примере применения эстонской модели. Еще одним направлением реализации этого проекта ТС станет разработка наиболее оптимального регулирования в области обращения криптовалют на базе блочно-цепочных технологий. В этом плане наши юристы готовят рекомендации о применении международной практики по регулированию криптовалют, особенно недавно принятого в Японии закона о криптовалютах, предметом которого является регулирование услуг по обмену криптовалютами с главной целью защиты прав их пользователей, предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма.

В регионе операций ЕБРР довольно большое число стран уже осознало для себя преобразующий потенциал применения технологий в области предоставления государственных услуг. Особенно активно в этой области проявили себя Грузия, Латвия и Эстония, которые добились в этом заметных успехов.

Готовность к будущему

Из-за восторгов по поводу применения многих из этих новых технологий, в частности блокчейна и интерактивных контрактов, трудно сказать, где здесь несбыточные грезы, а где возможность найти конкретные решения старым проблемам. Как это уже было с приходом интернета более двух десятилетий назад, подул ветер перемен, и вполне вероятно, что то, как мы все ведем свои дела и строим нашу повседневную жизнь сегодня, изменится коренным образом, а уйдет ли на это один год, пять или десять лет – пока не ясно.

ЕБРР вполне заслужил свою репутацию надежного партнера в эпоху неопределенности. Реализуя эти три проекта ТС, он демонстрирует сегодня свою неуклонную приверженность делу оказания помощи клиентам, готовящимся к встрече с будущим.

Как мы надеемся, ко времени публикации в следующем году нового выпуска журнала «Право на этапе перехода» мы сможем сообщить о значительных результатах нашей работы по подготовке четко продуманных рекомендаций по внедрению норм передовой практики в областях регулирования отношений краудфандинга и преодоления некоторых из главных правовых препятствий, стоящих на пути применения интерактивных контрактов. Это должно послужить стимулом для развертывания в более широких масштабов дискуссий об имеющихся в странах операций ЕБРР возможностях в оптимальной мере воспользоваться теми инновациями, которые открывают перспективы повышения уровней прозрачности и инклюзивности в экономической деятельности в будущем.

Врезка. Факторинг с соблюдением норм исламского права: область, вызывающая растущий интерес у специалистов ППР

Еще одним альтернативным методом финансирования, привлекающим к себе внимание юристов ППР, является факторинг, осуществляемый с соблюдением законов шариата, – норм исламского права. Будучи финансовой услугой, в основу которой положен выкуп (продажа) дебиторской задолженности, факторинг представляет собой полезный для малых и средних предприятий (МСП) инструмент получения доступа к источникам финансирования. Поскольку у малого бизнеса в регионе Южного и Восточного Средиземноморья (ЮВС) часто возникают трудности с получением доступного по стоимости финансирования, в этом географическом районе наблюдается растущий интерес к расширению масштабов факторинговых операций. Подспорьем в этом деле может стать обеспечение оказания данной услуги с соблюдением законов шариата, поскольку исламская модель финансирования пользуется популярностью как альтернативная система финансирования.

Чтобы при совершении факторинговых операций обеспечивалось соблюдение законов шариата, они не должны быть нацелены на извлечение прибыли в форме взимания процентов поставщиком этой услуги, поскольку взимание процентов рассматривается как греховное занятие («харам» по-арабски), запрещенное исламскими законами. Более того, хозяйственная деятельность, финансируемая методом факторинга, должна быть халяльной, что по-арабски означает «дозволенная законами ислама». Например, азартные игры и употребление алкогольных напитков или свинины запрещены законами шариата, и, таким образом, использование факторинга в бизнесе, связанном с такими вещами тем или иным образом, станет нарушением законов шариата.

Вот уже некоторое время ЕБРР активно занимается продвижением факторинговых операций по каналам его Программы содействия развитию (внешней) торговли (ПСРТ) и в рамках инвестиционной деятельности его отдела финансовых организаций (ОФО). Параллельно с этим юристы ППР занимаются оказанием технической помощи в целях улучшения нормативно-правовой базы для регулирования факторинга в странах операций ЕБРР.

В рамках этой работы, а также в более широких рамках нормотворческой деятельности специалисты ППР займутся анализом законодательной базы регулирования отношений факторинга с соблюдением законов шариата. Задача здесь заключается в разработке законодательства, отвечающего требованиям законов шариата и одновременно с этим обеспечивающего дальнейшее применение факторинга в качестве финансово рентабельного инструмента в руках тех, кто оказывает эту услугу. Например, законодательство нужно будет прописать таким образом, чтобы не допустить в нем упоминания о взимании процентов, а вместо этого указать те преимущества, которые получит поставщик данной услуги, поскольку получение этих преимуществ рассматривается как дозволенное исламом (халяль).

В таких странах, как Малайзия и Объединенные Арабские Эмираты, уже имеются примеры успешного проведения факторинговых операций с соблюдением законов шариата. В настоящее время мы рассматриваем механизмы проведения этих операций, с тем чтобы выяснить, можно ли и каким образом внести в них изменения для применения в регионе операций ЕБРР. Проведение факторинговых операций с соблюдением норм шариата сопряжено с трудностями: наиболее явный в коммерческом плане их недостаток заключается в дефиците организаций, которые могут предложить этот альтернативный метод финансирования. С правовой точки зрения одна из серьезных трудностей будет заключаться в возможности приведения в исполнение законов, регулирующих уступку прав.

Как надеются специалисты ППР, после того как будет сформирован режим правового регулирования факторинговых операций с соблюдением законов шариата, страны региона ЮВС и другие (например, Турция) могут воспользоваться им, взяв его за основу собственного законодательства, регулирующего эту сферу. Это позволит открыть сферу факторинга поставщикам финансовых средств и МСП, стремящимся действовать в рамках требований исламского права. Таким образом, малому бизнесу будет облегчен доступ к средствам финансирования, необходимым для целей его экономического роста.

Новые правила, увеличение объемов инвестиций и повышение уровня информированности

Прописанные в плане действий меры в областях государственной политики и законодательства позволят инкорпорировать действующие в ЕС правила обеспечения энергоэффективности в нормативно-правовую сферу Грузии, в условиях которой протекает повседневная жизнь ее должностных лиц, бизнес-структур и потребителей. Кроме того, в Плане действий рекомендуется проведение регуляторных и инвестиционных мероприятий, которые позволят населению Грузии выполнить прописанные в ДЭЭ требования и провести информационно-ознакомительные мероприятия, чтобы подчеркнуть важность энергосбережения.

«В настоящее время многие граждане Грузии слабо представляют себе важность мер повышения энергоэффективности, а на уровне государственной политики очень мало делается для борьбы с расточительством в энергопотреблении, – отмечает Ремон. – Еще одна проблема заключается в нехватке в стране надежных данных об объемах потребляемой ею энергии, особенно в промышленности, на транспорте и в строительстве». Весселина добавляет: «Таким образом, переход от нынешнего положения вещей к тому, когда население Грузии будет знать, сколько энергии оно потребляет, будет иметь законодательство, регулирующее вопросы энергоэффективности, применять его и понимать, зачем его просят об этом, – это дело серьезное. Есть еще одна причина, почему план действий имеет столь важное значение для Грузии и почему ЕБРР и Бруно Бальванера, его региональный директор по делам стран Кавказа, Молдовы и Беларуси, столь привержены цели реализации этого начинания».

Государственная политика, нормативно-правовая и институциональная база

Как указывается в плане действий, достижение прописанных в нем целевых показателей отчасти зависит от планирования и внедрения ряда горизонтальных инструментов, лежащих в основе повестки дня в области повышения энергоэффективности. В число таких мер, предусмотренных в плане действий, входят следующие: разработка законодательства в области энергоэффективности с конкретным перечислением новых требований в этой сфере, обязательств и финансовых стимулов; разработка правил производства государственных закупок с учетом норм энергоэффективности; подготовка специалистов в области энергоэффективности (т.е. энергоаудиторов, инспекторов, работающих в этой сфере, и т.д.), которые обеспечат применение нового режима, а также разработка мероприятий по информированию потребителей и наращиванию потенциала в этой сфере.

Одним из ключевых мероприятий в институциональном плане является создание государственного ведомства, которое будет отвечать за выполнение всего комплекса задач в этой сфере, включая подбор проектов, организацию оказания технической помощи и распределение грантов. Тот диалог, который в настоящее время ЕБРР ведет с государственными органами страны, включая участие ЕБРР в разработке первого в стране закона об энергоэффективности, как планируется, в большей мере прояснит содержание институциональной базы, необходимой для обеспечения энергоэффективности в стране.

В плане действий вопросы борьбы с расточительностью в энергопотреблении рассматриваются в пяти секторах экономики Грузии. В порядке убывания объемов потенциального энергосбережения это следующие секторы: преобразование и распределение энергии, транспорт, промышленность, государственный сектор и здания.

Преобразование, передача и распределение энергии

Единственным крупным в Грузии направлением в области преобразования энергии является преобразование природного газа в электричество. В 2014 году чистый коэффициент эффективности преобразования газа составил 34,6%, что означает, что в Грузии на каждый киловатт-час электроэнергии, произведенной на газовых электростанциях, сжигалось почти 3 киловатт-часа природного газа. А эффективно действующей системе генерации электричества потребуется всего лишь 2 киловатт-часа сжигаемого природного газа на 1 киловатт-час электричества.

В плане действий настоятельно рекомендуется вложить 726 млн. евро в меры повышения эффективности работы газовых и гидроэлектростанций в Грузии, а также систем передачи и распределения электроэнергии. Эти меры по повышению эффективности обеспечат к 2020 году общую экономию энергоносителей в объеме 43,5% благодаря выполнению этого плана действий, что станет самым важным сектором для достижения целей данного плана действий.

Транспорт

В 2015 году, а это самый последний год, за который имеются статистические данные, на долю транспорта пришлось 34,7% всего объема потребленной в Грузии энергии20, и меры по улучшению положения в этой области позволят сэкономить 36,1% потребляемой энергии, что, согласно плану действий, должно быть достигнуто к 2020 году. В этом секторе энергопотребление в подавляющем большинстве его объемов приходится на автомобильный транспорт. В Грузии отсутствуют официальные данные о показателях эффективности потребления топлива пассажирским автотранспортом, но предполагается, что показатели его эффективности намного ниже аналогичных показателей стран – членов ЕС с учетом того, что возраст 91% эксплуатируемых в стране автотранспортных средств превышает 10 лет.

Для повышения показателей энергоэффективности автотранспортных средств в плане действий рекомендуется проводить их технический осмотр в обязательном порядке. Кроме того, в нем рекомендуется заменить действующие в городах сегодня и характеризующиеся крайней неэффективностью автобусные парки новыми автобусами, работающими на газе. Среди других мероприятий предусматривается модернизация городских объектов автодорожного хозяйства и транспортных систем, а также повышение уровня информированности населения по этим вопросам, с тем чтобы побудить его пересаживаться с автомобилей на общественный транспорт, велосипеды и ходить пешком. В общей сложности в проведение мероприятий в транспортном секторе будет вложено более 421 млн. евро.

Прописанные в плане действий меры в областях государственной политики и законодательства позволят инкорпорировать действующие в ЕС правила обеспечения энергоэффективности в нормативно-правовую сферу Грузии, в условиях которой протекает повседневная жизнь ее должностных лиц, бизнес‑структур и потребителей.

Промышленность

В 2015 году на эту отрасль пришлось 14,7% потребленной в Грузии энергии21, и, как ожидается, объемы ее потребления значительно возрастут к 2030 году в результате экономического развития страны. Основные отрасли промышленности Грузии связаны с производством нерудных минералов (а именно цемента), химической продукции, железа и стали.

К 2020 году в этой отрасли промышленности на долю мероприятий, конкретно предусмотренных в плане действий, будет приходиться 12,8% запланированного объема энергосбережения. К числу этих мероприятий будут относиться меры по улучшению положения дел с доступностью данных и реализация одного инвестиционного проекта в цементной промышленности. В число горизонтальных мер, фигурирующих в плане действий, войдут следующие: внедрение в обязательном порядке систем стимулирования в целях повышения показателей энергоэффективности в промышленности; создание систем по проведению энергоаудитов и обеспечению энергоконтроля, а также систем сертификации энергооборудования в данной отрасли; внедрение схем финансирования мероприятий по повышению энергоэффективности. Проведение этих мероприятий предусмотрено в требованиях или настоятельно рекомендуется Директивой ЕС по обеспечению энергоэффективности, причем они должны будут сопровождаться принятием первичных законодательных или подзаконных актов в целях их полномасштабной реализации.

Здания и государственный сектор

В плане действий содержатся рекомендации по повышению показателей энергоэффективности в школьных и иных зданиях общественного назначения; кроме того, в нем даются общие наброски планов создания национальной системы данных о состоянии энергоэффективности зданий общественного назначения и объектов уличного освещения, а также внедрения эффективно функционирующих систем освещения в зданиях общественного назначения и систем уличного освещения.

Что касается зданий, находящихся в частной собственности, то в их отношении в плане действий содержится настоятельный призыв к введению в правовой оборот нормативных актов, обеспечивающих повышение показателей эффективности освещения зданий жилого фонда и коммерческого назначения, что, как ожидается, произойдет в результате инкорпорирования директивы ЕС по экодизайну в законодательство Грузии. Прописанными в плане действий горизонтальными мерами предусматривается инкорпорирование Директивы по обеспечению энергоэффективности зданий в законодательство Грузии и ее применение, например, путем внедрения программ профессиональной подготовки и аккредитации экспертов, систем сертификации зданий, а в отношении новых зданий – обеспечения в них стандартов энергоэффективности.

Как отмечает Ремон: «Вновь построенные здания в Грузии потребляют энергии почти в два раза больше на один квадратный метр, чем подобные им здания в соседних с ней странах – членах ЕС, например, в Болгарии. Преодолеть этот разрыв во многом помогло бы реформирование нормативно-правовой базы, при одновременном оказании поддержки в вопросах создания в Грузии сети снабжения энергоэффективными материалами и технологиями».

Перемены в позициях

За два года, ушедших на разработку плана действий, в позициях общенациональных и муниципальных органов власти Грузии по вопросам энергоэффективности произошли значительные перемены. В этом процессе приняли участие 100 организаций, в том числе большинство общенациональных министерств и крупных муниципальных структур, проведено множество консультаций с заинтересованными сторонами, налажено взаимодействие с частным сектором и международными партнерами.

«Процесс разработки плана действий носил поистине коллективный характер, что во многом повысило вероятность его успешной реализации», – отмечает Весселина.

Теперь, когда первый план действий уже находится на стадии принятия, ЕБРР и его партнеры по международному сообществу планируют и далее вести работу с Грузией, обеспечивая проведение государственной политики и инвестиционных операций, нацеленных на повышение показателей энергоэффективности, расширение масштабов экономического развития и укрепление энергобезопасности страны.

…ЕБРР и его партнеры по международному сообществу планируют и далее вести работу с Грузией, обеспечивая проведение государственной политики и инвестиционных операций, нацеленных на повышение показателей энергоэффективности…

Электронный торговый комплекс

Помимо регулирования – впервые – процессов производства закупок на малые суммы в онлайновом режиме, эта новая нормативно-правовая база позволила упростить процедуры производства закупок на малые суммы в электронном торговом комплексе системы ТУНЭПС. Как видно по ее названию, эта площадка представляет собой виртуальный рынок, на который стекаются в большом количестве заказчики и поставщики из всех уголков Туниса.

«Наличие электронного торгового комплекса позволяет МСП вести на равных с другими компаниями условиях конкурентную борьбу за производство закупок на малые суммы, – говорит Элиза. – Предусмотренная в нем бесплатная подача заявок в онлайновом режиме также облегчает и удешевляет участие в государственных конкурсах для МСП, работающих в отдаленных районах страны. И он также служит свидетельством того, что малый бизнес может бороться за эти контракты и выигрывать их».

Поставщики имеют возможность выбирать регион, из которого они хотят получать уведомления о закупках, производимых в электронном торговом комплексе, что означает возможность выбирать, хотят ли они получать уведомления только из района их нахождения или из всех уголков Туниса. Это повышает общий уровень конкурентной борьбы между поставщиками, что способствует сокращению издержек для заказчиков, а также упрощению самого процесса производства закупок.

«Как правило, для получения конкурсной документации мне приходилось ехать в столицу страны, на что уходит целый день, – говорит Рашид Дагдуг, менеджер МСП Day Machines, которое производит товары медицинского назначения и находится в городе Сфакс. – К тому же с меня брали комиссию. Сегодня я увидел уведомление о проведении государственного тендера, опубликованное Министерством здравоохранения в системе ТУНЭПС, и смог скачать все документы с техническими спецификациями этого тендера в онлайновом режиме».

Служба технической поддержки, которая работает

Следующим направлением в реализации проекта ТС стало улучшение работы службы технической поддержки для пользователей системы ТУНЭПС. У нее раньше была лишь одна телефонная линия, из-за чего абонентам приходилось очень долго ждать. Сотрудники этой службы обрабатывали поступающие звонки с разной степенью эффективности, испытывали трудности при решении и отслеживании технических проблем, на которые им указывали пользователи системы ТУНЭПС. В целом заказчики из числа госведомств и поставщики были очень недовольны качеством получаемых ими услуг.

Проект ЕБРР, реализованный на средства Фонда ТС при ЕБРР, финансируемого Южной Кореей, позволил разработать систему управления работой службы технической поддержки, причем большое внимание было уделено вопросам повышения качества обслуживания абонентов и обеспечения комплексного обслуживания по принципу одного окна. Служба технической поддержки была оснащена дополнительными линиями телефонной связи, с тем чтобы сократить для абонентов время ожидания, и стала оказывать им помощь в онлайновом режиме. Кроме того, для нее были разработаны автоматизированные системы удовлетворения запросов на технические услуги с функцией фиксации их качества.

«Это одна из первых в государственном секторе Туниса служб технической поддержки, – говорит Филип Энгельс, отвечающий за выполнение проектов по линии ППР в Тунисе. – Соответствующий персонал может общаться с абонентами с прямым включением в онлайновый режим либо по телефону в течение всего рабочего дня. Знакомство с работой системы ТУНЭПС служит для малых предпринимателей большим подспорьем. Кроме того, она служит образцом для подражания другими государственными органами Туниса, стремящимися наладить более плотный контакт с гражданами страны».

Наличие электронного торгового комплекса позволяет МСП вести на равных с другими компаниями условиях конкурентную борьбу за производство закупок на малые суммы.

Информационно-ознакомительные мероприятия для поставщиков и заказчиков

Реализация заключительного этапа проекта ТС была связана с информированием МСП и заказчиков из числа госведомств на территории всей страны о преимуществах использования системы ТУНЭПС, а также подготовкой их по вопросам эксплуатации этой системы.

В качестве первого шага Высокая комиссия организовала онлайновую компанию для информирования о преимуществах производства электронных закупок в сделках на суммы ниже пороговых вместе с онлайновым учебным курсом по вопросам подачи заявок (предложений) в электронный торговый комплекс.

Далее в рамках проекта ЕБРР на территории всей страны было проведено 46 учебных семинаров. Их слушателями стали почти 800 представителей малого бизнеса и 900 представителей заказчиков из числа госведомств, включая школьные учреждения, больницы и местные органы власти. В рамках выполнения этой программы учебных семинаров ЕБРР провел с Национальным агентством электронной сертификации работу по упрощению системы регистрации и получению удостоверенных электронных подписей, которые требуются участникам учебных семинаров для подачи ими конкурсных заявок с использованием системы ТУНЭПС.

«Участие в конкурсах на получение государственных контрактов – это совершенно новая вещь для многих из малых предпринимателей, которые были участниками наших учебных семинаров, – говорит Филип. – Нам приходилось объяснять им, что с помощью ТУНЭПС они получают хорошие шансы выиграть борьбу за эти контракты, которые, как они раньше считали, были для них недоступны. Кроме того, мы ознакомили их с процессами получения информации о возможностях участия в закупках через систему ТУНЭПС, подачи конкурсных заявок в электронный торговый комплекс и – что не менее важно – оспаривания тех тендерных решений, которые могут их не устраивать».

Вместе с инструкторами и международными экспертами ЕБРР указанные учебные семинары вели сотрудники Высокой комиссии и Национального агентства электронной сертификации. Учебные семинары для поставщиков были организованы с помощью местных торговых палат и двух крупных ассоциаций предпринимателей: Конфедерации предприятий граждан Туниса (CONECT) и Тунисским союзом промышленности, торговли и ремесел (UTICA). Учебные семинары для заказчиков из числа госведомств были организованы во взаимодействии с представителями местных органов власти, в частности с представителями провинций.

«Мы очень благодарны Конфедерации предприятий и Тунисскому союзу, разрешивших нам воспользоваться списками их членов, что, таким образом, дало нам возможность привлечь представителей большого числа обладающих высоким потенциалом МСП к участию в наших учебных семинарах, – говорит Элиза. – Это имело большое значение для стимулирования малых бизнес-структур и превращения производимых в онлайновом режиме закупок на малые суммы в нечто реально действующее в Тунисе».

По завершении реализации проекта ТС ЕБРР в настоящее время совместно с Высокой комиссией работает над проектом по совершенствованию системы удовлетворения жалоб и приданию организации COSEM, отвечающей за работу с жалобами, больше независимости в ее деятельности, причем с более внимательным отношением к потребностям частного сектора. Реализуя эти проекты, ЕБРР и его доноры помогают укреплять доверие между государством и гражданами Туниса.

«Помимо создания дополнительных возможностей для предпринимательской деятельности МСП в областных городах Туниса реформы в области госзакупок способствуют повышению показателей открытости и эффективности функционирования закупочной системы, а это позволяет убедить избирателей в том, что люди, отвечающие за их решения, тратят налоги избирателей на нужные вещи», – говорит Элиза.

И добавляет: «В условиях сохранения во многих уголках региона операций ЕБРР фактора политической неопределенности невозможно переоценить важность проведения правовых реформ, нацеленных на повышение стандартов государственного управления и доверия граждан к деятельности государственных служащих».

Реализация инициативы УСШС в Сербии

Одной из первых стран, ставшей партнером ЕБРР в вопросах реализации Инициативы УСШС, стала Сербия. ЕБРР и государственные ведомства Сербии занимаются разработкой плана по ускоренному развертыванию объектов инфраструктуры ССП на территории всей страны с 2016 года. Эта деятельность была подкреплена донорским финансированием с использованием средств Специального фонда акционеров ЕБРР.

На начальных этапах реализации сербского проекта были определены семь главных задач, которые необходимо было решить в целях расширения масштабов охвата территории Сербии высокоскоростной широкополосной связью: ознакомление с подходами других стран мира к вопросам привлечения инвестиционных средств на создание объектов инфраструктуры сверхскоростной широкополосной связи;

  • оценка приемлемости применения этих подходов в Сербии с внесением в них необходимых изменений с учетом специфики страны;
  • использование мирового опыта при проектировании сетей с учетом локальной специфики Сербии и составление смет расходов на это;
  • финансирование работ по созданию моделей и подготовка инвестиционно-экономических обоснований;
  • анализ расходов в сопоставлении с прогнозируемым эффектом для экономики страны в более широком плане;
  • разработка конкретных подходов, рекомендуемых правительству Сербии для принятия;
  • подготовка экспериментального проекта в обоснование правильности рекомендуемых подходов.

Для выполнения этих задач ЕБРР пришлось провести анализ нормативно-правовой базы страны, обследовать и спрогнозировать уровни спроса на услуги широкополосной связи, разработать проект инфраструктуры сетей широкополосной связи, составить различные варианты сметы расходов и определить будущие результаты их выполнения, проработать варианты привлечения средств финансирования, разработать экспериментальную схему сетей связи.

Общие выводы

По результатам этой работы нами был сделан ряд общих выводов, которые зададут направление в развертывании работы по реализации инициативы УСШС в Сербии и, в конечном итоге, в других странах. Во-первых, как мы выяснили, для привлечения инвестиций в создание инфраструктуры ССП применяется целый ряд подходов. В таких странах, как Ирландия, Польша, Хорватия и Франция, были задействованы различные модели с привлечением в тех или иных масштабах государственных и частных организаций к участию в проектировании, финансировании, строительстве и эксплуатации сетей связи. Более того, как правило, в большинстве случаев в первоначально выбранную модель официальными лицами стран впоследствии вносились изменения с учетом специфики своих стран.

В ходе анализа опыта работы других стран были выявлены три общих вида моделей финансирования и эксплуатации сетей связи:

  • строительство сети связи на государственные средства с последующей передачей ее в аренду частному оператору;
  • строительство и эксплуатация сети связи на частные средства с субсидированием капитальных затрат на начальном этапе работ или доходов от эксплуатации сети;
  • строительство и эксплуатация сети связи на государственные средства (обычно в тех районах, где невозможно привлечь частные инвестиции, например, в сельских районах с низкой плотностью населения).

Кроме того, мы понимали, что со временем предполагаемые нами объемы финансирования могут меняться. Большинство стран операций ЕБРР, которые рассматривались как кандидаты на реализацию Инициативы УСШС, имело мало возможностей – либо вообще их не имело – для привлечения нужных им средств финансирования, которые можно было получить в Ирландии, Польше, Франции и Хорватии. Вместе с тем в ходе реализации этой инициативы характер, вид и доступность средств финансирования могли претерпевать изменения, влекущие за собой изменения в наших предположениях об объемах финансирования.

Еще один важный вывод заключался в том, что от правительств стран требовалось создать такие условия, которые позволили бы максимизировать объемы привлекаемого частного капитала с самого начала этого процесса. Как убедительно показывает опыт, накопленный другими странами, участие частного капитала в создании инфраструктуры широкополосной связи позволяет усиливать – и в значительной степени – эффект от ассигнованных на нее государственных средств. Кроме того, участие частного капитала позволяет разработать коммерчески рентабельную программу мероприятий на длительную перспективу в отличие от программы, которая постоянно нуждается в подпитке государственными средствами и иных субсидиях.

И последнее. Мы пришли к выводу о том, что применение некоторых из имеющихся моделей может потребовать от правительства той или иной страны обговорить с уже действующими операторами условия доступа к использованию объектов инфраструктуры, например опор или линий связи, находящихся в собственности этих операторов. В таких случаях официальным лицам государства потребуется провести надлежащим и своевременным образом консультации с операторами в целях сокращения до минимума сроков и трудностей, связанных с переговорным процессом.

ЕБРР и государственные ведомства Сербии занимаются разработкой плана по ускоренному развертыванию объектов инфраструктуры ССП на территории всей страны с 2016 года. Эта деятельность была подкреплена донорским финансированием с использованием средств Специального фонда акционеров ЕБРР.

Рекомендации, разработанные с учетом страновой специфики

Выполнение семи упомянутых выше задач позволит в ходе реализации проекта УСШС подготовить для Сербии конкретно сформулированные нормативно-правовые и финансово-операционные рекомендации. С самого начала этого процесса одним из его главных направлений стало создание условий для максимизации масштабов охвата этим видом связи участников рынка с обеспечением ее коммерческой рентабельности. Таким образом, проделанный нами анализ состояния нормативно-правовой базы должен позволить нам выработать рекомендации относительно принятия новых законов или внесения изменений в действующие законы, с тем чтобы создать более благоприятные условия для внедрения конкурентоспособных оптовых услуг широкополосного Интернета и коллективного использования объектов инфраструктуры.

Во-вторых, мы постараемся определить различные масштабы участия в этом проекте со стороны государственных ведомств с учетом рыночной конъюнктуры на местах. Таким образом, вероятно можно будет выявить «районы, не требующие участия (государственных ведомств) в проекте», то есть районы, где уже сформировался достаточно динамично функционирующий рынок, обеспечивающий расширение масштабов предоставления услуг широкополосной связи на чисто коммерческих условиях на ближайшие пять лет. Кроме того, мы также постараемся определить «районы, требующие участия (государственных ведомств) в проекте», то есть районы, которые операторы сетей связи не считают коммерчески рентабельными для их работы в ближайшей и среднесрочной перспективе либо в отдельных случаях для работы вообще.

Исходя из этого, мы ставим своей целью рекомендовать для таких «районов, требующих участия (государственных ведомств) в проекте» проведение государственными ведомствами конкретных мероприятий по обеспечению доступа населения к сетям связи, причем характер и масштабы их участия будут определяться по показателям рыночной неэффективности и характеристикам того или иного района. Надеемся, что такое участие госведомств будет осуществляться в форме государственно-частных партнерств, что в идеале позволит улучшить перспективы экономического развития этих районов Сербии.

В ходе нашего анализа мы принимали во внимание такие факторы, как различия в плотности населения, топографии и показателях рыночной конъюнктуры на территории Сербии. С учетом этих различий мы рассмотрим вопрос о том, будет ли лучше реализовывать данный проект УСШС не в форме крупномасштабного общенационального проекта, а в форме ряда отдельных проектов меньшего масштаба. В этих целях мы займемся подбором целого ряда подпроектов для реализации их на территории страны, что потребует привлечения средств финансирования совместно с разработкой операционных моделей по итогам рассмотрения успешного опыта работы других стран в этой области (как указывалось выше). Надеемся, что в зависимости от специфики того или иного района эти модели будут применяться с внесенными в них коррективами или в сочетании друг с другом.

С технической точки зрения технология применения оптоволоконного кабеля («волокно в дом»), как представляется, является единственной технологией, способной удовлетворить будущий спрос на скорость, надежность и долговечность функционирования систем связи. Вместе с тем в тех районах страны, где данное решение экономически нерентабельное, даже с учетом получаемого от него социального эффекта, более рентабельным может оказаться применение решений по созданию сетей стационарной беспроводной широкополосной связи.

Когда этот выпуск журнала был отправлен в печать, мы совместно с правительством Сербии занимались утверждением наших рекомендаций и разработкой экспериментального проекта, чтобы протестировать этот гибкий подход в условиях специально отобранных для этих районов страны. В зависимости от того, насколько успешным окажется этот экспериментальный проект, мы будем думать над расширением масштабов реализации Инициативы УСШС с охватом других районов Сербии. Затем, как мы надеемся, мы сможем предложить подобный подход для применения в других странах операций ЕБРР.

Новая система прав

Новым глобальным договором поистине революционного значения, который намного облегчит частному сектору задачу по финансированию подвижного состава в масштабах всего мира, является Люксембургский протокол к Кейптаунской конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования. В указанном протоколе прописана новая система прав, которыми наделяются организации, предоставляющие частный капитал на цели кредитования подвижного состава, обеспеченные кредиторы, арендодатели и поставщики, продающие свою продукцию по договорам условной купли-продажи.

Их интересы будут зарегистрированы в находящемся в Люксембурге публичном онлайновом международном реестре, открытом для поиска информации круглые сутки семь дней в неделю. Кроме того, в этом реестре можно будет получить индивидуальные идентификационные номера для всех объектов подвижного состава в мире, что обеспечивает всем кредиторам и операторам возможность правильно определять и отслеживать нахождение подвижного состава в любой точке земного шара.

Данный протокол применяется к подвижному составу в более широком смысле, то есть к каждому транспортному средству, которое передвигается по путям сообщения или по направляющим путям, над или под ними. Протокол дает возможность его участникам выбрать то законодательство, которое они хотят применить к любой финансовой сделке независимо от местонахождения должника или подвижного состава.

Курс на расширение масштабов железнодорожной отрасли

В 2001 году были приняты, а в 2006 году вступили в действие Кейптаунская конвенция и Протокол об авиационных перевозках к ней. Оба эти документа находятся в силе почти в 70 странах, а созданная на их базе система проходит апробацию и тестирование. Люксембургский протокол ратифицирован Европейским союзом (применительно к кругу его компетенций), Габоном и Люксембургом и подписан Великобританией, Германией, Италией, Мозамбиком, Швейцарией, Швецией и Францией, причем во всех этих странах он сейчас проходит процедуру ратификации. Над принятием протокола в настоящее время работают другие европейские и неевропейские страны.

В регионе операций ЕБРР значительный интерес к нему проявили Венгрия и Украина. В этих целях в сентябре 2017 года специалисты ППР организовали в Киеве семинар «Какие преобразования вызовет Люксембургский протокол в железнодорожной отрасли Украины и других стран». На семинаре выступили Володимир Омелян, министр инфраструктуры Украины, Марк Магалецкий, вице-директор и руководитель сектора инфраструктуры в представительстве ЕБРР в Украине, Анна Венециано, заместитель генерального секретаря Международного института унификации частного права (УНИДРУА), назначенный регистратор Элизабет Херст из компании Regulis SA, которая выиграла контракт на ведение международного реестра, а также авторы настоящей статьи.

Министр Омелян в своем выступлении четко высказался за принятие данного протокола. В ходе семинара подробно анализировались различные преимущества, которые благодаря ему получит железнодорожная отрасль Украины, а также были рассмотрены некоторые из технических проблем, которые потребуется решить в рамках принятия данного протокола. Специалисты Программы правовой реформы ЕБРР будут рады оказывать техническую помощь правительству Украины в этой работе.

Как мы надеемся, данный протокол вступит в силу, и международный реестр заработает в 2019 году. С момента применения Люксембургского протокола он должен уменьшить степень риска для кредиторов, обеспечивая, таким образом, поступление из частного сектора средств финансирования в более крупных объемах и более дешевых по стоимости, что окажет поддержку в приобретении нового подвижного состава, в котором столь остро нуждается страна.

Кроме того, применение протокола позволит также обеспечить устранение препятствий, стоящих на пути малых динамично функционирующих, но менее капитализированных операторов, а также создаст благоприятные условия для организации операционного лизинга подвижного состава. Это позволит повысить степень стандартизации применяемого оборудования, создаст эффект масштаба для его изготовителей и потребителей.

Оказание поддержки в реализации инициативы «Один пояс, один путь»

В рамках реализации инициативы «Один пояс, один путь» данный протокол создаст не только прекрасно прописанную новую нормативно-правовую базу для финансирования подвижного состава в целом. Он также будет содержать единый набор правил и средств защиты кредиторов, независимо от физического нахождения объектов подвижного состава или должников, что облегчит кредиторам и иностранным инвесторам понимание содержания режима правового регулирования и приведение его в принудительное исполнение.

Как следствие этого любой собственник, арендодатель или оператор, эксплуатирующий подвижной состав на маршрутах, проходящих через целый ряд правовых юрисдикций в зоне пояса, соединяющего Европу и Азию, сможет быть уверен в том, что его имущественные или кредиторские права будут соблюдены. Общим результатом всей этой работы станет повышение уровней конкуренции и динамики в функционировании железнодорожной отрасли в мире.

В категорию стран с высокими показателями соответствия стандартам было внесено большое число стран благодаря применению в них современной развитой нормативно-правовой базы, прозрачных форм производства закупок, наличию беспрепятственного доступа к правосудию (включая арбитраж) и целого ряда инструментов обеспечения, что в своей совокупности облегчает привлечение финансирования.

Страны со средними показателями соответствия стандартам характеризуются наличием в них благоприятной среды для ведения бизнеса и довольно хорошо прописанной нормативно-правовой базы, что создает возможности для реализации проектов в сфере ГЧП. Такие основные аспекты этой среды, как: i) наличие нормативно-правовой базы, и ii) применение методических рекомендаций или гибкое отношение к содержанию проектных соглашений, выбору частных партнеров и доступность надежных инструментов обеспечения, прописаны в нормативно-правовых актах, хотя и не всегда всеобъемлющим и четким образом. Это может вызывать критическое отношение к ним и повышать степень восприятия рисков инвесторами.

Что касается основных параметров проведенной оценки, то трудности в этом плане по-прежнему не устранены в странах с низкими уровнями соответствия стандартам. Эти страны, как правило, осознают значение ГЧП, но до сих пор так и не смогли создать соответствующий правовой режим.

Диаграмма 1: Соответствие международно принятым стандартам и передовой практике
Highcharts.com

ИСТОЧНИК: ЕБРР (2017 год). Примечание: Хотя во время проведения оценки новый закон Грузии в сфере ГЧП еще не был принят и поэтому не учтен в рейтинге, этот новый закон, разработка которого должна быть завершена и который должен быть принят в ближайшее время, позволит значительно улучшить режим правового регулирования отношений в сфере ГЧП и привести его в большее соответствие с международно принятыми стандартами и передовой практикой.

Результаты проверки на эффективность применения

Эффективное применение законов является проблемой для многих стран. В тех случаях, когда страны не располагают специальным законодательством, учитывающим специфику концессий или неконцессионных форм ГЧП, либо их законодательство демонстрирует низкие показатели соответствия стандартам, причины низких уровней их эффективности довольно очевидны. Инвесторы рассчитывают на определенность правового регулирования в плане предмета применения того или иного закона и их может обескураживать то обстоятельство, что проект ГЧП регулируется лишь такими общими законами, как гражданский кодекс или закон об инвестициях в данной стране.

Причины, вызывающие пониженные уровни эффективности законов даже в странах с высокими показателями соответствия стандартам, как представляется, носят двойственный характер. Вполне возможно, что в некоторых странах органы государственной власти и местные инвесторы не считают концессии или неконцессионные формы ГЧП эффективным средством улучшения состояния инфраструктуры своих стран. С другой стороны, в некоторых странах необходимые изменения в законодательство были внесены, но на сегодня никаких значительных транзакций в них совершено не было.

Диаграмма 2: Эффективность функционирования государственных (политических) и институциональных структур и бизнес-среды
Highcharts.com

ИСТОЧНИК: EБРР (2017 год). Примечание: Хотя во время проведения оценки новый закон Грузии в сфере ГЧП еще не был принят и поэтому не учтен в рейтинге, этот новый закон, разработка которого должна быть завершена и который должен быть принят в ближайшее время, позволит значительно улучшить режим правового регулирования отношений в сфере ГЧП и привести его в большее соответствие с международно принятыми стандартами и передовой практикой.

Что могут сделать правительства, чтобы улучшить положение дел?

Сформировать твердый политический курс, который будет выдерживаться независимо от изменений в политическом положении страны

Наличие всеобъемлющего программного документа и (или) четко сформулированной стратегии будут свидетельствовать о приверженности страны делу оказания поддержки ГЧП в достижении национальных целей развития этой страны. Наличие документов с изложением государственной политики в этой области особенно приветствуется в странах с низкими показателями соответствия стандартам, но некоторым из стран с высокими показателями соответствия стандартам также нужно активизировать свою деятельность в данной области в целях обеспечения результативного применения такого рода документов.

Повысить осведомленность общественности о преимуществах применения ГЧП

Проекты ГЧП нуждаются в дополнительной рекламе, особенно в странах с небольшим числом осуществляемых транзакций, предпочтительно путем проведения в общенациональных масштабах информационно-ознакомительных мероприятий на этот счет. Общественность зачастую плохо представляет себе блага и преимущества применения ГЧП, что может стать причиной ее недовольства ГЧП. ГЧП зачастую рассматриваются как дорогостоящие модели, служащие интересам частных партнеров и способствующие приватизации общественного богатства и услуг скрытными путями. Это особенно проявляется в тех случаях, когда предыдущие проекты ГЧП ассоциируются с коррупцией, провалами с их реализацией, проявлениями бесхозяйственности или недостаточной степенью проработанности технико-экономических обоснований (ТЭО).

Разработка комплекта шаблонов для составления документов

Даже при наличии хорошо прописанного законодательства многие страны нуждаются в помощи для облегчения и ускорения процессов реализации проектов в сфере ГЧП ввиду их сложности. Полезными материалами для государственных организаций в вопросах создания ГЧП и проведения переговоров по ним могут стать шаблоны для составления документов (например, формуляры для проведения тендеров или стандартные перечни договорных условий), подготовленные отделом ГЧП в том или ином государственном учреждении, особенно если в содержание шаблонов для документов будут включаться стандарты, которые ждут от них инвесторы.

Усиление институциональной базы

Во всех странах с хорошо развитой нормативно-правовой базой, как правило, действует специализированная организация или орган, конкретно курирующий отношения в сфере ГЧП. Создание этих органов предусмотрено законом, и они наделяются заранее очерченным кругом полномочий, гарантирующих их участие в процессах подбора, подготовки, выполнения проектов и надзора за ними. В большинстве стран со средними или низкими показателями соответствия стандартам слабым звеном является функционирование институциональной базы. Этим странам следует заняться созданием специализированных органов, занимающихся исключительно проблемами концессий и других форм ГЧП.

Усиление нормативно-правовой базы

Во всех странах с высокими показателями соответствия стандартам имеется специальное законодательство, регулирующее подбор проектов, проведение тендерных процедур и заключение контрактов (договоров) эффективным образом. Необходимо четко определить сферу применения такого законодательства (обеспечить ясность, например, в вопросах определения ГЧП, секторов, в которых они применяются, компетентных органов власти, требования к частным партнерам и применения законодательства о производстве государственных закупок к определенным процедурам неконцессионных форм ГЧП в странах – членах ЕС), с тем чтобы обеспечить правовую определенность и ограничить риск оспаривания действительности контрактов, заключенных в сфере ГЧП. Несмотря на то, что в большинстве стран сегодня уже имеется специальное законодательство в сфере ГЧП, в некоторых странах его нет.

Разнообразие/гибкость применения моделей

В некоторых странах в дополнение к закону о концессиях принимается закон о ГЧП, в то время как другие страны предпочитают иметь единый законодательный акт, регулирующий как концессии, так и другие формы ГЧП. Многие страны отдают себе отчет в необходимости предусмотреть регулирование широкого круга отношений в сфере ГЧП (включая применение моделей «строительство – эксплуатация – передача»). От стран, где предусмотрено использование ограниченного ряда моделей ГЧП, можно ожидать дальнейших мероприятий в области законотворчества в целях обеспечения большей степени гибкости при применении моделей.

Технико-экономические обоснования

Одной из важнейших составляющих процесса подготовки проекта является составление экономического обоснования с оценкой жизнеспособности (рентабельности) и финансовой устойчивости того или иного проекта в течение всего жизненного цикла действия заключенного контракта (а также социально-экономического эффекта от реализации проекта и его воздействия на окружающую среду). Вместе с тем во многих странах такие обоснования не требуется готовить в обязательном порядке или же отсутствуют четко прописанные требования, предъявляемые к их подготовке. В большинстве случаев такие ТЭО не составляются, что подчеркивает необходимость в придании их подготовке обязательного характера. Одновременно с этим проведение требуемой оценки не должно становиться чрезмерно сложным или дорогостоящим мероприятием.

Отбор частных партнеров

Отбор частных партнеров должен производиться с соблюдением принципов объективности и прозрачности. Исключения, предусматривающие проведение прямых переговоров в этой связи, должны иметь ограниченное применение, а в законодательстве необходимо четко прописать правила выбора тендерных процедур. Участники тендеров (конкурсов) многим рискуют, конкурируя за право реализации проектов в сфере ГЧП, а стоимость участия в конкурсах может оказаться заоблачной. Ценными средствами защиты интересов инвесторов является оперативное и эффективное применение средств судебной защиты при обжаловании решений, принятых заказчиками из числа государственных ведомств, причем задержки с присуждением контрактов должны сводиться к минимуму..

Создание «одного окна» для получения разрешительных документов

Правительства зачастую интересуются исключительно вопросами проведения самой процедуры присуждения контрактов. Вместе с тем у организаций из частного сектора возникает много других юридических проблем, когда речь заходит о проектах ГЧП, особенно связанных с получением требуемых разрешительных документов для строительства и эксплуатации объектов. Такие проблемы можно решать с помощью процедуры «одного окна» для выдачи и других разрешительных документов, которые этим организациям требуется получить в связи с выполнением контракта ГЧП.

Применение надежных инструментов обеспечения

Инвестиционная привлекательность того или иного проекта для банков обусловливается наличием надежного инструментария обеспечения, относящегося к защите прав и активов частного партнера при реализации им проекта, а также других инструментов, позволяющих в договорной форме обеспечить использование денежных потоков этого частного партнера в интересах кредиторов. В целях стабилизации положения частного партнера или проектной компании в периоды экономической турбулентности требуется заключение прямых договоров или обеспечение прав вмешательства кредитора в процесс реализации проекта. Снизить в значительной степени риски, связанные с финансированием проектов, позволит также возможность заручиться поддержкой со стороны государства и получить гарантии надлежащего исполнения обязательств, взятых заказчиком из числа государственных ведомств.

Применение международного арбитража и принудительное исполнение арбитражных решений (определений)

Для реализации инфраструктурных проектов, финансируемых в частном порядке, требуется наличие надежных механизмов разрешения споров, пользующихся доверием у инвесторов. Одним из ключевых инструментов разрешения споров является обращение в международный арбитраж, а отсутствие положения в договоре об обращении в международный арбитраж иногда рассматривается инвесторами как условие для отказа от совершения сделки или как свидетельство наличия политического риска серьезного характера.

В категорию стран с высокими показателями соответствия стандартам было внесено большое число стран благодаря применению в них современной развитой нормативно-правовой базы, прозрачных форм производства закупок, наличию беспрепятственного доступа к правосудию (включая арбитраж) и целого ряда инструментов обеспечения, что в своей совокупности облегчает привлечение финансирования.

Заключение

Со времени проведения предыдущей оценки в 2011 году значительное число стран внесло изменения в действующее у них законодательство путем либо развития законов, принятых до 2011 года, либо принятия новых законов, регулирующих отношения в сфере неконцессионных форм ГЧП в дополнение к уже действующим законам в сфере концессии. Страны с высокими и очень высокими показателями соответствия стандартам обладают потенциалом создания ГЧП в значительном количестве в ближайшие 10 лет. Вместе с тем объемы совершенных ими на сегодня сделок, как представляется, свидетельствуют о недостаточно полном применении такого законодательства, что отчасти отражает резюмируемое нежелание государственных ведомств способствовать созданию ГЧП, а также необходимость в подготовке государственных служащих для выполнения этих функций.

В странах со средними показателями соответствия стандартам уже сформирована благоприятная для ГЧП бизнес-среда и имеется довольно хорошо прописанное законодательство, открывающее возможности для реализации проектов в сфере ГЧП. Вместе с тем в целях повышения показателей прозрачности и правовой определенности необходимо и далее улучшать положение дел в таких основных областях деятельности, как подбор проектов, проведение тендерных (конкурсных) процедур и, в частности, обеспечение приемлемости проектов для банковского финансирования.

И последнее. В странах с низкими или очень низкими показателями соответствия стандартам необходимо принять специализированные законодательные акты, регулирующие отношения в сфере ГЧП, либо улучшить имеющуюся законодательную базу другими путями. Всем странам следует и далее заниматься усилением имеющегося у них институционального потенциала, предпочтительно в форме создания специализированного подразделения с задачей разработки, активного продвижения передовых решений в сфере ГЧП, а также надзора за ними.

Специалисты Программы правовой реформы регулярно проводят оценку состояния законодательства в сфере ГЧП, а также участвуют (или в некоторых случаях выступают в качестве руководителей) в реализации крупных нормотворческих инициатив, а результаты используют в целях проведения диалога по вопросам государственной политики с ведомствами стран операций. Они консультируют государственные органы по вопросам выявленных недостатков правового регулирования и путях совершенствования нормативно-правовых и институциональных баз.

Библиография

ЕБРР (2012 год), Оценка состояния законодательства о концессиях и ГЧП, проведенная в 2011 году.
ЕБРР (2017 год), Оценка состояния законодательства о концессиях и ГЧП, проведенная в 2017 году.

Реформирование инспекционного режима в Сербии

Во многих странах операций ЕБРР среди препятствий на пути инвестирования капитала чаще всего указываются государственные инспекции. Например, инспекции, действующие в областях пожарного надзора, налогообложения, здравоохранения и техники безопасности, выполняют важные с государственной точки зрения функции, но во многих странах они носят, как считается, обременительный, забюрократизированный и непрозрачный характер. Это в свою очередь побуждает многие компании, особенно микро- и малые предприятия, оставаться в тени «серой» экономики, усиливая, таким образом, остроту проблем, связанных с функционированием теневой экономики и снижением объемов доходов, наполняющих государственный бюджет.

Инспекционные режимы выстроены в чрезвычайно сложных формах и для многих имеющих к ним отношение сторон представляют собой ценный источник извлечения ренты. Таким образом, зачастую очень трудно осуществить реформирование и рационализацию процессов проведения государственных инспекций и работу инспекционных органов даже при наличии в стране реформаторски настроенного государственного аппарата, глубоко приверженного достижению этой цели. Так, безусловно, обстоят дела в Сербии.

Наладив тесное взаимодействие с реформаторски настроенным министром (Анной Брнабич, которая в 2017 году стала премьер-министром страны), ЕБРР дал согласие на предоставление финансовых средств отделу по оказанию поддержки, выступающему в качестве технического секретариата межведомственной Координационной комиссии по реформированию инспекционной деятельности, а также ряда отраслевых рабочих групп. Важно отметить, что отделу по оказанию поддержки поручено обеспечивать обучение по техническим и юридическим вопросам сотрудников государственных ведомств и служб, представленных в составе Координационной комиссии, в том числе сотрудников инспекционных органов. Это служит примером того, как реализация проектов ТС позволяет передавать специализированные знания должностным лицам на местах с обеспечением результативности их применения на длительную перспективу. Данный проект ТС был реализован на донорские средства, полученные из Специального фонда акционеров ЕБРР.

Благодаря разработке детально проработанной совместно с правительством Сербии системе, нацеленной на получение результатов, ЕБРР имеет возможность отслеживать результаты работы отдела по оказанию поддержки и замерять ход реформ по конкретно установленным этапам и результатам их проведения.

Следует отметить, что работа отдела по оказанию поддержки выстроена на базе ранее реализованного проекта по подготовке Закона «Об инспекциях», реализованного на средства, выделенные Агентством США по международному развитию (АМР США). Поделившись уроками, извлеченными из опыта реализации этого проекта, АМР США подало ценный пример координации деятельности донорами.

Во многих странах операций ЕБРР среди препятствий на пути инвестирования капитала чаще всего указываются государственные инспекции.

Реформа публичной администрации в Украине

В последние годы Украина взяла курс на проведение принципиально важных для нее реформ, но многие из них пробуксовывали из-за неэффективности работы государственного аппарата страны. В результате этого правительство страны не могло в течение длительных отрезков времени обеспечивать продвижение и устойчивость процессов социально-экономического развития. В частности, отсутствие надлежащей регуляторной базы для инвестиционной деятельности создало серьезные препятствия на пути возобновления притока финансовых средств в страну.

В рамках реформы публичной администрации в Украине, которая проводится на средства ЕС, ЕБРР осуществляет проект всеобъемлющего реформирования этой системы в целях устранения недостатков в ее институциональном потенциале. Более 150 местных специалистов, оплачиваемых средствами находящегося под управлением ЕБРР мультидонорского счета для Украины, были временно привлечены для работы в так называемых межотраслевых командах поддержки реформ, созданных при ключевых министерствах и государственных ведомствах. Эти специалисты являются движущей силой секторальных реформ и реформы публичной администрации.

В дополнение к этому Офис реформ при премьер-министре страны осуществляет надзор над процессом проведения комплекса реформ и координацию выполнения плана действий правительства. Задействованная на высоком уровне группа консультантов готовит для премьер-министра стратегические рекомендации о путях эффективного проведения реформ на базе передовых норм международной практики. Последним компонентом этого проекта является Национальный совет реформ Украины, который помогает выработать и согласовать национальные приоритеты в области реформ.

Реализация данного проекта стала еще одним стимулом для продвижения процесса отраслевых реформ в ряде институциональных структур, ускорила темпы реформирования публичной администрации, улучшила координацию между заинтересованными сторонами в государственных инстанциях. Как ожидается, эксперты, работа которых сейчас оплачивается донорскими средствами, войдут в состав гражданской службы страны в рамках текущего процесса реформирования ее публичной администрации.

Политика в отношении объектов государственной собственности в Украине

Одним из приоритетов деятельности правительства Украины стало всеобъемлющее реформирование сектора государственных предприятий, и цель этой работы была одобрена Международным валютным фондом. Для стимулирования участия иностранных инвесторов в возможной приватизации тех или иных госпредприятий необходимо улучшить корпоративное управление ими и создать для них тщательно выстроенную и предсказуемо функционирующую нормативно-правовую среду.

Для оказания помощи правительству в этой области ЕБРР провел анализ применения передовых норм международной практики в вопросах разделения функций управления государственной собственностью и регуляторных функций в отношении ключевых госпредприятий. Эта работа, которая также финансируется средствами мультидонорского счета для Украины, будет использована для разработки политического курса в области отношений государственной собственности с подробным описанием форм осуществления правительством страны этих функций прямой собственности; целей правительства страны в области государственной собственности; ожиданий государства в сфере отношений госсобственности; подхода правительства к вопросам денежного вознаграждения ключевых работников госпредприятий; базового режима правового регулирования процессов управления государством объектами его собственности; взаимоотношений между советом директоров, органами управления и акционерами компаний.

В силу важности государственной собственности и значительного веса госпредприятий в экономике Украины внедрение надлежащих систем управления на этих предприятиях, как считается, также окажет серьезное и положительное влияние на остальных субъектов корпоративного сектора и экономику страны в целом. Политический курс в области отношений государственной собственности и формы его проведения должны стать подспорьем для внедрения практик, поведенческих установок и норм деловой культуры, которые обеспечат экономический эффект для инвесторов и заинтересованных сторон, а также доверие к экономике Украины и ее институтам.

Наращивание потенциала органов антимонопольного регулирования

Для достижения поставленной перед ЕБРР цели по оказанию содействия в переходе стран региона операций ЕБРР к открытой рыночной экономике принципиальное значение имеет процесс разработки надежно и эффективно функционирующей нормативно-правовой базы антимонопольного регулирования. ЕБРР играет важную роль, оказывая странам его операций помощь в улучшении законодательства о защите конкуренции и практики его применения.

Отдел ЕБРР, занимающийся вопросами экономики, политики и управления, вместе со специалистами Программы правовой реформы (ППР) разработали целый ряд успешно реализованных проектов ТС в области политики и законодательства о защите конкуренции с упором на три ключевые области: наращивание потенциала национальных органов антимонопольного регулирования, организация обучения судейского корпуса в области законодательства о защите конкуренции и оказание поддержки в реформировании законодательной базы.

Например, в Сербии при поддержке со стороны Фонда надлежащего управления Великобритании ЕБРР оказал помощь Комиссии по защите конкуренции (КЗК) в наращивании ее потенциала в вопросах применения методов эконометрии и взаимодействия с органами регулирования. Кроме того, ЕБРР помог Комиссии укрепить ее полномочия по проведению внезапных проверок помещений хозяйствующих субъектов.

Более того, ЕБРР оказал помощь КЗК с разработкой стратегии защиты конкуренции. Органы антимонопольного регулирования играют в этой области важную роль, особенно в странах, где антимонопольная культура по-прежнему развита слабо и где вмешательство государственных органов в эти процессы подрывает свободу конкуренции. Реализация этого проекта дала успешные результаты, и КЗК значительно улучшила свою репутацию в этой области за последние несколько лет, о чем свидетельствует утвержденный Европейским союзом в 2016 году отчет о присоединении страны к ЕС. В отчете отмечается, что в области антимонопольного законодательства в Сербии улучшается положение с его применением, решения КЗК все чаще и чаще поддерживаются апелляционными судами, а масштабы мероприятий по защите конкуренции расширяются.

В настоящее время разрабатывается новый проект по дальнейшему наращиванию потенциала КЗК. В дополнение к этому ЕБРР сегодня рассматривает возможность налаживания партнерских отношений с КЗК в целях укрепления сотрудничества между антимонопольными службами стран Западнобалканского региона. Создание единой платформы станет вкладом в гармонизацию положений антимонопольного законодательства и его применение в принудительном порядке во многих странах данного региона.

Извлеченные уроки

Наращивание потенциала государственных институтов, отвечающих за вопросы экономического управления, – это относительно новое для ЕБРР поле деятельности. В этой связи ЕБРР создал сообщество практикующих специалистов – сеть штатных экспертов, которые делятся накопленным багажом знаний и опытом в этой области между различными отделами ЕБРР. Это станет подспорьем во внедрении передовых норм практики в деятельность различных подразделений ЕБРР, выполняющих эту принципиально важную работу, а также позволит создать базу данных об успешно реализованных проектах. Это в еще большей степени укрепит возможности ЕБРР в вопросах разработки инновационных, но в то же время надежно проработанных новых проектов, усиливающих государственные институты и обеспечивающих наращивание потенциала на местах для успешной реализации курса экономических реформ.

…ЕБРР сегодня рассматривает возможность налаживания партнерских отношений с КЗК в целях укрепления сотрудничества между антимонопольными службами стран Западнобалканского региона. Создание единой платформы станет вкладом в гармонизацию положений антимонопольного законодательства и его применение в принудительном порядке во многих странах данного региона